丙自来水厂仍不服，申请再审，江西省高级人民法院于2021年10月19日作出（2021）赣民再94号民事判决：一、撤销二审判决和一审判决；二、甲环保公司向韩某支付医疗费、住院伙食补助费、营养费、护理费、误工费、残疾赔偿金、被抚养人生活费、交通费、鉴定费等费用共计人民币229 621.53元，此款限在本判决生效后十日内支付完毕；三、乙公路局直属分局向韩某支付医疗费、住院伙食补助费、营养费、护理费、误工费、残疾赔偿金、被抚养人生活费、交通费、鉴定费等费用共计人民币45,924.31元，此款限在本判决生效后十日内支付完毕；四、驳回韩某的其他诉讼请求。

裁判理由

法院生效裁判认为：《侵权责任法》第九十一条第一款规定，在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担侵权责任。因而，在通常的地面施工致害责任中，乙公路局直属分局抗辩应由施工人承担侵权责任可以成立。但本案案发时，钟源乡垃圾中转站施工已经结束一年多时间，此时该段公路已经长时间处于乙公路局直属分局正常管理和养护之下，乙公路局直属分局作为路权人和公路管理人有义务根据公路法的相关规定履行好道路养护职责，维护道路通行条件，并对安全隐患及时采取措施予以消除。此种义务并不仅限于由于自然原因导致的公路损害和安全隐患，因第三人造成的公路损害和安全隐患，道路养护管理部门亦有义务及时进行警示提醒、督促第三人修复或根据具体情形采取措施消除安全隐患。乙公路局直属分局在长达一年多的时间里，对该道路上不平整的沟槽未采取任何维修措施，亦未采取警示措施，直到案发后才用柏油将沟槽铺平。《侵权责任法》第九十一条第一款虽未规定道路管理人的责任，侵权责任法其他条款和司法解释也未对由于第三人施工结束后遗留的道路安全隐患导致他人损害时公路管理人是否应承担责任做出规定，但类似情形在侵权责任法中有相应规定。《侵权责任法》第八十九条规定，在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。此条中的有关单位在《民法典》第一千二百五十六条已明确界定包括公共道路管理人。《侵权责任法》第九十一条第二款还规定，窨井等地下设施造成他人损害，管理人不能证明尽到管理职责的，应当承担侵权责任。本案乙公路局直属分局作为该段公共道路的管理人，虽然对道路进行了巡查，但长时间未发现或未对案发道路不平整沟槽进行处理，可以认定其履行管理人职责未尽到合理义务，与上述两种情形类似，可以参照《侵权责任法》第八十九条、第九十一条第二款的规定确定其承担相应的责任。再审酌情乙公路局直属分局承担韩某损害的责任比例为5%。

案例注解

地面施工致人损害侵权责任，从《民法通则》到《侵权责任法》《民法典》，都明确规定责任主体是施工人。司法实践中，大多数地面施工致人损害都是发生在施工人施工过程中，本案是在施工早已结束后因施工遗留的道路沟槽未修复平整造成的人身损害。再审判决提出在施工人已经结束地面施工且地面已经长时间处于道路管理人正常管理后的情形中，如果因道路管理人未对施工遗留的安全隐患采取合理的防范措施而致人损害，应承担相应的责任。该案例对于填补、扩展《民法典》有关地面施工致人损害侵权责任承担的法律规则具有典型意义。

一、现行地面施工致人损害侵权责任法律规则不能覆盖本案情形

因地面施工引起的侵权行为是一种特殊侵权行为，自民法通则施行以来，历次法律更替都规定地面施工损害责任的主体是施工人。《民法通则》第一百二十五条规定：“在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应承担民事责任。”《侵权责任法》第九十一条除了个别字词表述调整外，基本沿用了民法通则的规定。《民法典》第一千二百五十八条规定：“在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人损害，施工人不能证明已经设置明显标志和采取安全措施的，应当承担侵权责任。”该条规定源于《侵权责任法》第九十一条第一款，两个条款主要内容基本一致，所不同的是《民法典》第一千二百五十八条明确规定了地面施工致人损害责任中施工人的过错推定原则。本案侵权行为虽然发生在民法典实施之前，但因民法典与侵权责任法关于地面施工损害责任的规定内容基本相同，故可以作为探讨民法典有关地面施工损害责任法律规则的典型案例。

关于地面施工损害责任法律规则的理论基础尚无权威的学术观点。笔者认为，我国法律关于地面施工损害责任法律规则是建立在危险来源和风险控制理论基础上的，即施工人对其在公共场所、道路等施工时引发的安全危险负有防范控制的义务，施工人应有能力控制风险，如施工人未能通过设置明显标志和采取安全措施来防范因施工给他人带来的危险，则应承担由此造成的责任。从地面施工损害责任的法律规定文字表述来看，上述三部法律条文规定都较为明显的指向施工人在公共场所和道路正在进行施工的场景，比如《民法通则》第一百二十五条中的“在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等”、《民法典》第一千二百五十八条中的“在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人损害”等表述。上述法律条文表述隐含的侵权行为发生场景一般可以概括为三种场景，一是施工人正在组织施工期间，因施工安全隐患致人损害；二是现场无施工，工程处于尚未完成施工的状态发生致人损害事故；三是施工刚结束不久，施工现场尚未清理、整治完毕时发生致人损害事故。无论哪一个场景中，施工人对施工现场的控制及其所负的施工带来的安全隐患注意义务都是持续的。此时施工人既是道路地面的施工者，也是该部分施工道路路面的管理者，原道路管理人的义务短暂让渡于施工人，施工人两种身份集于一身，此时根据上述法律规定由施工人承担侵权责任合情合理。

笔者认为，本案中的情形不符合典型状态下地面施工损害责任纠纷的发生场景。与上述三种场景相比，本案导致事故发生的路面沟槽系在2016年底建设桐源垃圾中转站时所开挖，2017年初该垃圾中转站已经建设完毕，本案事故发生在2018年7月，距工程完工已经有一年多时间。工程结束后，施工人早已经离开了施工现场，并未对施工现场有持续的控制。该公路在垃圾中转站建成后也一直处于正常开放通行的状态，已经处于公路产权人和管理人的正常管理养护之下。施工人虽然是安全隐患的制造者，但道路路面早已由道路管理者进行正常养护管理，此时施工人已经没有对道路管理的义务，此时施工人作为道路路面安全隐患的制造者和对道路路面通行安全维护的管理者道路管理人是分开的，与《侵权责任法》第九十一条第一款和《民法典》第一千二百五十八条规定的地面施工损害责任纠纷场景有明显不同。

二、施工结束后道路管理人未对施工遗留安全隐患采取合理防范措施应承担相应责任符合法理和法律逻辑

本案场景中，原告因施工人施工时遗留的安全隐患受到伤害，施工人应当同样承担赔偿责任并无争议。有争议的是道路管理人即乙公路局直属分局对原告的损害是否应承担赔偿责任，如果要承担赔偿责任，是何种责任。一、二审均根据《侵权责任法》第九十一条的规定，认为仅有施工人需要承担责任，驳回了原告对乙公路局直属分局的诉请。笔者认为，由于本案事故发生场景不同于《侵权责任法》第九十一条规定的情形，无论是从法理还是法律逻辑推理，乙公路局直属分局作为该公路管理人均应承担与其过错相应的赔偿责任。

首先，危险来源和风险控制理论同样适用于道路管理人。施工人对道路开挖沟槽，明显对通行的车辆和行人有安全隐患。在施工期间，施工人对施工现场进行短期的管理控制。但在施工结束后，道路处于道路管理人的正常管理后，施工人显然已经未对施工场地进行管理控制。在此种情形下，虽然该危险不是道路管理人引起，但道路管理人可以通过巡查发现危险，并采取通知督促施工人进行道路修复、设置提醒标志、自行进行修复等多种手段防止危险发生，道路管理人未发现危险或发现后未采取合理防范措施，应承担相应的责任。

其次，消除道路通行安全隐患和风险是道路管理人的职责所在，也是其承担责任的基础。道路管理义务，在另一个角度亦是一种管理权力，一般来源于法定义务及技术性规范。我国公路可以分为经营性公路和普通公路，经营性公路一般由公路经营企业进行管理养护，普通非经营性公路一般由公路管理机构进行管理养护。《公路法》《公路安全保护条例》《公路养护技术规范》等一系列法律法规构成了公路管理机构履行道路管理义务的职责范围。消除道路通行安全隐患，保障道路完好，通行安全和顺畅是管理人的基本义务。此种安全隐患不应仅局限于自然原因造成的道路损毁安全隐患，因第三人造成的道路安全隐患，管理人亦有义务消除或督促第三人消除。本案例中乙公路局直属分局系事故发生道路的产权人和管理人，发现横贯道路的沟槽并消除安全隐患是其职责所在，其既未督促施工人消除该隐患，也未自己直接消除该隐患，由此导致他人损害自然应承担相应的责任。

再次，从《侵权责任法》和《民法典》的其他相关条文中也可以类推道路管理人对施工遗留安全隐患的责任。《民法典》第一千二百五十六条规定，在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，由行为人承担侵权责任。公共道路管理人不能证明已经尽到清理、防护、警示等义务的，应当承担相应的责任。该条情形与本案情形类似，危险均是由其他人实施，但道路管理人未尽到合理管理义务的，也要对此承担相应的责任。因而该案例在判决书中说理部分明确说明参照上述规定推理并确定乙公路局直属分局应承担相应的责任符合法律逻辑，系对上述《民法典》第一千二百五十六条规定的合理扩张解释。

三、道路管理人的管理义务标准和侵权责任形态分析

以何种标准判断道路管理人是否履行了消除道路安全隐患的义务和在道路管理人未履行该义务时应当承担何种性质责任亦是本案例值得探讨的问题。

（一）关于以何种标准判断道路管理人是否履行了管理义务的问题。这里有两个标准，一是判断管理人履行义务的技术标准；二是判断管理人履行义务的程度上的法律标准。笔者认为，首先要以法律法规确定的道路养护技术规范作为判断道路管理人是否履行道路管理义务的技术依据。如《公路养护技术规范》对不同等级的道路规定了清扫、巡查的时间间隔，对不同的道路安全危险有不同的处置措施，法官可以通过审查道路管理人是否按照时间间隔进行了清扫、巡查，是否按规范要求进行了处置来判断道路管理人是否尽到初步的管理义务。其次，在道路管理人履行了初步管理义务的情形下，要进一步判断其履行管理义务是否存在瑕疵、疏漏，是否达到法律上的不需要承担责任的程度。“认定道路管理者是否存在管理瑕疵，应兼顾督促管理部门勤勉履行义务与防止过于加重责任负担原则，从如何防止或减少事故发生、合理填补损害、减少社会成本及保障公平正义等角度全面衡量。”笔者认为，由于公共道路属于大面积开放性空间，道路安全通行条件也可能随时在变化，道路管理人的道路安全风险防范义务不能过于严苛，但最少应达到普通人对道路风险的注意义务，其采取的消除风险措施亦应达到普通人对道路风险防范认知的合理水平。本案中，横贯公路的二十多厘米的沟槽属于明显可能造成行人、自行车、电动车等非机动车摔倒的安全隐患，乙公路局直属分局虽然履行了公路巡查义务，但对此安全隐患未进行任何处理。乙公路局直属分局作为道路管理人，完全可以通知督促桐源垃圾中转站的建设方或施工方将道路恢复平整，亦可以设置警示牌或直接进行修复，再审判决认定其履行道路管理人职责未尽到合理义务理由充分。

（二）关于道路管理人的侵权责任形态问题。根据前面分析，可以得出以下结论，在道路管理人未对施工结束后遗留的道路安全隐患采取合理风险防范措施致人损害时，道路管理人与施工人均应成为侵权主体。在两者之间侵权责任关系及具体责任形态上，笔者认为，道路管理人在此种侵权纠纷中与施工人不构成共同侵权，不应承担连带责任，亦不属于补充责任，而应根据其过错程度及与损害之间原因力大小确定相应份额的侵权责任。

首先，由于道路管理人在此种纠纷中的过错是消极履行义务，而非积极作为的过错，与道路缺陷的制造者即地面施工人对受害人可能遭受的损害明显不存在主观上的意思联络和共同认识，因而明显不构成共同侵权，两者之间不存在共同侵权的连带责任关系。道路管理人与施工之间属于分别事实侵权行为造成同一损害，但如单独只有道路管理人的侵权行为并不会造成侵权损害发生，因而，道路管理人与施工人亦不能成立共同危险行为的连带责任。

其次，道路管理人与施工人之间不构成侵权补充责任。侵权补充责任最早在2004年5月1日实施的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中规定，该解释第六条、第七条分别就经营性场所的安全保障义务和学校等教育机构的安全管理义务规定了补充赔偿责任。此后的《侵权责任法》第三十七条、第四十条，《民法典》第一千一百九十八条、第一千二百零一条分别延续了上述规定。关于侵权补充责任的性质，有学者认为侵权补充责任不是典型的不真正连带责任，但属于不真正连带责任类型体系的一种。“不真正连带责任是指多数行为人违反法定义务，对同一受害人实施加害行为，或者不同的行为人基于不同的行为而致使同一受害人的民事权益受到损害，各行为人产生的同一内容的侵权责任各负全部赔偿责任，并因行为人之一的责任履行而使全体责任人的责任归于消灭，或者依照特别规定多数责任人均应当承担部分或者全部责任的侵权责任形态。分为典型的不真正连带责任、先付责任、补充责任和并合责任。”也有观点认为，侵权补充责任与不真正连带责任既有区别，又有相同的理论基础。“作为一种新的侵权责任形态，侵权补充责任显然和传统的不真正连带侵权责任类型在责任的承担上有所不同：首先，在因请求权竞合构成不真正连带责任的情况下，权利人对请求权的选择没有限制......而在因请求权竞合构成补充责任的情形，权利人的选择权受到严格的顺序限制......。但同时应当看到，上述区别并不足以抹杀侵权补充责任与不真正连带责任在其责任承担的理论基础上的高度一致。”

上述观点均有一定的道理。笔者认为，从理论上分析，侵权补充责任与典型不真正连带责任相比，在侵权构成要件的构成、请求权竞合等方面基本相同，主要区别就是侵权补充责任限制了权利人选择责任主体的顺序，但这种对权利人选择责任主体顺序的限制并不是由这种侵权行为本身的特点造成，而是立法者基于对受害人权利的保护和特殊侵权主体利益保护的平衡所做出的限制。《民法典》第一千一百九十八条、第一千二百零一条分别就经营性场所的安全保障义务和学校等教育机构的安全管理义务规定了补充赔偿责任是为了既要保护受害者的赔偿权利，又不能对这些法律上只有一般安全保障义务的民事主体和学校等特殊机构施加过于严重的民事责任。

另外，从立法体例上分析，《侵权责任法》和《民法典》侵权篇均没有在第一章“一般规定”中将侵权补充责任与共同侵权中的连带责任和按份责任一样进行界定，而是在“关于责任主体的特殊规定”一章中对经营场所安全保障义务和学校等教育机构的管理义务两种情形中规定。由此可以反映立法者对侵权补充责任适用的谨慎，立法者并未有将其扩大到作为一个普遍法律规则进行适用的意图，而是界定于有限的特定侵权场景中。因此，虽然本案施工遗留安全隐患致人损害责任场景中，道路管理人的角色、地位与场所安全保障义务的经营者、管理者、组织者基本类似，两者承担责任的基础都是基于消极作为，未履行好自身管理职责，但法律未将其纳入，且法律没有补充责任的一般性规定，因而就没有适用余地。

再次，道路管理人的责任应当按照分别侵权行为根据过错承担按份责任。道路管理人与施工人对损害的发生属于各自实施的侵权行为造成同一损害，应当按照《民法典》第一千一百七十二条规定的分别侵权行为承担按份责任的规定，根据具体案件情形中，施工人与道路管理人各自的过错确定各自的责任份额。另根据《民法典》第一千二百五十六条的规定，公共道路人对公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害不能证明自己尽到清理、防护、警示等义务的，应当承担相应的责任，亦属于按份责任。本案例与《民法典》第一千二百五十六条的场景完全相同，道路管理人亦应参照承担按份责任。

综上，本案例探讨了《民法典》第一千二百五十八条地面施工损害责任中特殊场景，即施工人结束施工后，未对道路进行修复，遗留的安全隐患造成他人损害，除了施工人应承担侵权责任外，道路管理人亦应根据其履行管理义务情况承担相应的责任，完善扩展了民法典关于地面施工损害的法律规则，对类似案件处理具有很好的借鉴和参考价值。